Conclusie van de staatsraad van de Afdeling bestuursrecht van de Raad van State
Bij brief van 20 september 2017 vroeg de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een conclusie, in de zin van artikel 8:12a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), aan staatsraad advocaat-generaal Widdershoven. De vraag is of een bestuurlijke waarschuwing een besluit is in de zin van de Algemene wet bestuursrecht, waartegen bezwaar en beroep open staat. Op 24 januari jl. heeft de staatsraad advocaat- generaal de conclusie gepubliceerd. In dit artikel informeren wij u hierover.
De aanleiding
In de zaak waarin deze vraag speelde verzocht een bedrijf, dat in overtreding was van de Arbeidstijdenwet, om intrekking van de schriftelijke waarschuwing die de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid opgelegd had. De minister weigerde dit verzoek en in beroep bij de rechtbank werd geoordeeld dat het beroep niet ontvankelijk was, omdat de waarschuwing geen besluit in de zin van de Awb was. In beroep bij de afdeling rechtspraak van de Raad van State stelt het bedrijf dat de waarschuwing echter wel rechtsgevolgen heeft, omdat het een noodzakelijke voorwaarde is om in een later stadium een bevel op te kunnen leggen.
Conclusie en Amicus Curiae
In rechtszaken bij de hoogste bestuursrechters speelt regelmatig de vraag op of een bestuurlijke waarschuwing aangemerkt kan worden als een besluit in de zin van de Awb. Tot op heden is hier geen eenduidig antwoord op. In het kader van rechtseenheid en rechtsontwikkeling bestaat de behoefte aan een conclusie van de staatsraad advocaat- generaal. De voorzitter wilt weten welke omstandigheden een rol spelen bij de beantwoording van deze vraag.
De staatsraad advocaat- generaal heeft aan burgers de mogelijkheid geboden om te reageren op de vragen die zijn gesteld. In de conclusie heeft de staatsraad advocaat- generaal rekening gehouden met 25 reacties die binnen zijn gekomen. Het is voor het eerst dat het concept van 'Amicus Curiae' is geïntroduceerd in het bestuursrecht. Letterlijk vertaald betekent 'Amicus Curiae' 'vriend van de rechtbank'.
Conclusie advocaat-generaal
De advocaat- generaal overweegt dat een bestuurlijke waarschuwing een besluit is in de zin van de Awb als:
- de waarschuwing is gebaseerd op een wettelijk voorschrift én
- de waarschuwing is een voorwaarde om bij een volgende overtreding over te gaan tot bestuurlijke handhaving.
De waarschuwing is, als aan bovenstaande voorwaarden is voldaan, een 'onlosmakelijk en essentieel onderdeel' van het sanctieregime en daarmee een besluit in de zin van de Awb, waartegen bezwaar en beroep open staat. De waarschuwing krijgt dan 'formele rechtskracht', waardoor het in procedures over vervolgsancties niet meer kan gaan over de rechtmatigheid van de waarschuwing.
Een waarschuwing gebaseerd op een beleidsregel of van informele aard kan volgens de conclusie slechts onder bijzondere voorwaarden worden aangemerkt als een besluit. Hiervan kan sprake zijn als de 'alternatieve route om een rechterlijk oordeel over die waarschuwingen te krijgen onevenredig bezwarend is'.
Het vervolg
De partijen in casu krijgen twee weken de tijd om te reageren op deze conclusie. Hierna doet de afdeling bestuursrecht van de Raad van State uitspraak in deze zaak. De conclusie van de staatsraad advocaat- generaal is niet bindend.
Wat kan dit betekenen voor bestuurlijke handhaving?
Gemeenten volstaan vaak eerst met een schriftelijke waarschuwing, gebaseerd op een wettelijk voorschrift, alvorens over te gaan tot bestuurlijke handhaving. Wanneer de afdeling bestuursrecht van de Raad van State de conclusie van de staatsraad advocaat- generaal overneemt dan houdt dit in dat tegen veel bestuurlijke waarschuwingen bezwaar- en beroep procedures open zullen staan in de toekomst. Wij houden u op de hoogte van de voortgang.
Lees hier de gehele uitspraak van de advocaat generaal over dit onderwerp.